國有企業(yè)采購合規(guī)性管理探索

——《國有企業(yè)采購審計(jì)監(jiān)督賦能深化落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神的路徑探析》讀后感

近日，我在《中國審計(jì)》雜志上讀到青島市審計(jì)局孫尚濤同志發(fā)表的《國有企業(yè)采購審計(jì)監(jiān)督賦能深化落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神的路徑探析》一文，該文梳理歸納國有企業(yè)采購審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)，實(shí)務(wù)性較強(qiáng)，對(duì)于從審計(jì)要求倒推國有企業(yè)采購的合規(guī)管理具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義。特此，結(jié)合《關(guān)于規(guī)范中央企業(yè)采購管理工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）和《山東省省屬企業(yè)陽光采購監(jiān)督管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）的規(guī)定，參考筆者獲取的某央企采購管理制度，對(duì)文章進(jìn)行分析，并對(duì)國有企業(yè)采購合規(guī)性管理提出建議。

本文系統(tǒng)梳理了采購制度的完備性、采購方式選擇、供應(yīng)商全周期管理、評(píng)審機(jī)制、合同履約等關(guān)鍵環(huán)節(jié)中易發(fā)的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，如濫用單一來源采購、供應(yīng)商準(zhǔn)入機(jī)制不完善、評(píng)審不公、資產(chǎn)閑置等。針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)，文章提出了構(gòu)建以“制度體系為基石、供應(yīng)商管理為抓手、流程管控為核心、監(jiān)督問責(zé)為保障”的采購合規(guī)管理體系的實(shí)踐路徑，旨在推動(dòng)國有企業(yè)化被動(dòng)審計(jì)為主動(dòng)管理，實(shí)現(xiàn)將合規(guī)要求內(nèi)嵌于業(yè)務(wù)流程，從而完成采購管理從規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)到創(chuàng)造價(jià)值的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

一、審計(jì)視角下的采購風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：制度遵循與流程管控

孫尚濤的文章指出，采購審計(jì)需重點(diǎn)關(guān)注制度遵循、供應(yīng)商管理、評(píng)審機(jī)制及合同履約等環(huán)節(jié)。結(jié)合《指導(dǎo)意見》和《管理辦法》，我認(rèn)為，國有企業(yè)在采購制度建立與執(zhí)行中需警惕以下審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：

1.采購制度的完備性風(fēng)險(xiǎn)

完備的采購制度是嚴(yán)格遵循執(zhí)行的前提?！豆芾磙k法》明確企業(yè)陽光采購管理制度，包括但不限于以下內(nèi)容：

（一）企業(yè)采購的決策機(jī)構(gòu)及決策程序。

（二）實(shí)施采購的操作程序，主要包括編制采購計(jì)劃、采購項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施采購、簽訂合同、采購驗(yàn)收、資金結(jié)算、檔案管理等環(huán)節(jié)。

（三）納入服務(wù)平臺(tái)陽光采購的范圍，以及不同采購方式的具體適用情形。

（四）信息公開的內(nèi)容、形式及責(zé)任主體等；對(duì)于未在服務(wù)平臺(tái)公開信息的采購項(xiàng)目需明確企業(yè)內(nèi)部信息公開的形式、內(nèi)容、范圍等。

（五）依法依規(guī)不對(duì)外公開或涉及企業(yè)商業(yè)秘密的采購項(xiàng)目清單以及此類采購項(xiàng)目的決策程序。

（六）陽光采購活動(dòng)的內(nèi)部監(jiān)督檢查主體及職責(zé)。

（七）對(duì)違法違規(guī)和違反職業(yè)道德等人員和單位的責(zé)任追究和處理處罰措施等。

審計(jì)需重點(diǎn)核查：

·采購制度是否完善：是否涵蓋原則、職責(zé)、立項(xiàng)、方式選擇、流程（含公告、控價(jià)、供應(yīng)商管理、評(píng)審、合同、驗(yàn)收、付款等）、紀(jì)律廉潔、關(guān)聯(lián)交易、監(jiān)督機(jī)制等核心內(nèi)容；

·采購制度本身是否合規(guī)，并具有可操作性。

2.采購方式選擇的合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)

《指導(dǎo)意見》明確，非依法必須招標(biāo)及自愿招標(biāo)的項(xiàng)目可采用詢比、競價(jià)、談判、直接采購四種方式，但每種方式均有嚴(yán)格的適用條件。例如，直接采購需滿足“涉及國家安全”“僅唯一供應(yīng)商”等情形。實(shí)踐中，企業(yè)易出現(xiàn)濫用“緊急采購”“單一來源”等理由規(guī)避招標(biāo)的問題。審計(jì)監(jiān)督的核查重點(diǎn)包括：

·采購方式選擇是否與項(xiàng)目性質(zhì)、金額匹配，是否符合該類采購方式的適用條件，是否存在拆分項(xiàng)目、虛構(gòu)事由以規(guī)避招標(biāo)等行為；

·直接采購等非競爭性采購的決策程序是否完整（如集團(tuán)總部審批備案）；

建議：企業(yè)應(yīng)在制度中細(xì)化各類采購方式的適用情形和審批權(quán)限，建立“例外事項(xiàng)”專項(xiàng)評(píng)估機(jī)制，避免隨意突破競爭性采購原則，在保證采購效率的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)合規(guī)采購。

在某央企制定的采購制度中，還規(guī)定了在法定招標(biāo)事項(xiàng)之外，企業(yè)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行自愿招標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)，如服務(wù)采購預(yù)估價(jià)在200萬元以上的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行招標(biāo)。

2.供應(yīng)商管理的全周期風(fēng)險(xiǎn)

《管理辦法》要求建立供應(yīng)商準(zhǔn)入、動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)和黑名單制度，而《指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)對(duì)供應(yīng)商弄虛作假、串通報(bào)價(jià)等風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別。審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)問題有：

·準(zhǔn)入機(jī)制不健全，不具備可操作性，無法涵蓋評(píng)估、篩選、準(zhǔn)入程序和責(zé)任主體等全部關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

·供應(yīng)商選用不合規(guī)，實(shí)際操作不嚴(yán)格遵循制度，如未嚴(yán)格執(zhí)行供應(yīng)商庫內(nèi)選用規(guī)則，降低標(biāo)準(zhǔn)或操縱規(guī)則迎合特地供應(yīng)商；

·關(guān)聯(lián)交易不透明，如長期合作供應(yīng)商與采購人員存在利益關(guān)聯(lián)；

·評(píng)價(jià)機(jī)制形式化，缺乏對(duì)供應(yīng)商履約能力的持續(xù)跟蹤。

建議：

·建立完善的供應(yīng)商準(zhǔn)入制度，做到清晰、有可操作性。

·動(dòng)態(tài)維護(hù)供應(yīng)商信息庫，對(duì)供應(yīng)商實(shí)行全生命周期量化考核，實(shí)現(xiàn)供應(yīng)商優(yōu)勝劣汰，有進(jìn)有出；

·嚴(yán)格對(duì)供應(yīng)商管理制度的執(zhí)行，防止操作失誤和操縱規(guī)則。

·加強(qiáng)對(duì)供應(yīng)商管理制度執(zhí)行情況的考核，定期對(duì)供應(yīng)商采購情況進(jìn)行分析，制定采購異常行為清單，識(shí)別異常行為，加強(qiáng)考核。

3. 評(píng)審機(jī)制與價(jià)格控制的合理性風(fēng)險(xiǎn)

孫尚濤文中提到，評(píng)審環(huán)節(jié)易出現(xiàn)“人為干預(yù)評(píng)分”“價(jià)格明顯高于市場價(jià)”等問題。《指導(dǎo)意見》要求評(píng)審專家選取需專業(yè)匹配、鼓勵(lì)外部參與，而《管理辦法》強(qiáng)調(diào)采購價(jià)格需通過比價(jià)分析確保合理。審計(jì)需關(guān)注：

·評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)是否提前公開，評(píng)分畸高或畸低是否有合理解釋；

·采購價(jià)格合理性，如采購價(jià)格高于市場價(jià)、異常上漲，后輪報(bào)價(jià)是否基于前輪等；

·評(píng)審小組構(gòu)成合規(guī)性，如專家專業(yè)的匹配性、評(píng)審小組人數(shù)等；

建議：

·建立采購價(jià)格與市場價(jià)、歷史價(jià)的比對(duì)預(yù)警機(jī)制；

·對(duì)綜合評(píng)分法項(xiàng)目，要求供應(yīng)商提供完整支撐材料，杜絕“空口無憑”。

4.合同履約與資產(chǎn)管理的閉環(huán)風(fēng)險(xiǎn)

采購審計(jì)的最后一環(huán)是合同履約和資產(chǎn)使用。《管理辦法》要求加強(qiáng)質(zhì)量檢驗(yàn)和資金結(jié)算管理，而孫尚濤指出“虛假驗(yàn)收”“資產(chǎn)閑置”等問題頻發(fā)。審計(jì)需重點(diǎn)檢查：

·合同條款關(guān)鍵要素是否規(guī)范，是否與采購文件保持一致（如付款條件、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)）；

·采購資金使用是否規(guī)范，報(bào)銷憑證是否齊全；

·資產(chǎn)后續(xù)的實(shí)際使用情況、效率；

建議：

·建立合同履行與驗(yàn)收的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，驗(yàn)收不合格的暫停付款；

·對(duì)重大資產(chǎn)使用情況實(shí)時(shí)監(jiān)控，避免閑置浪費(fèi)；

·建立健全采購檔案管理制度，確保可查可控。

二、構(gòu)建采購合規(guī)管理體系的實(shí)踐路徑

 基于上述風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，建議國有企業(yè)從制度設(shè)計(jì)、供應(yīng)商管理、流程管控和和強(qiáng)化監(jiān)督四方面完善采購合規(guī)管理：

（一）構(gòu)建分層分類的制度體系，夯實(shí)合規(guī)基礎(chǔ)

制定核心管理制度：參照《中央企業(yè)采購指導(dǎo)意見》的總體要求，結(jié)合《山東陽光采購辦法》的實(shí)操規(guī)范，制定企業(yè)采購管理總綱，明確依法合規(guī)、公開公正、競爭擇優(yōu)的基本原則，涵蓋采購預(yù)算、方式選擇、供應(yīng)商管理、評(píng)審機(jī)制、合同履約、監(jiān)督問責(zé)等全流程內(nèi)容。確定自愿招標(biāo)的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)非招標(biāo)采購的采購方式，分別制定實(shí)施細(xì)則，細(xì)化適用條件、操作流程和審批權(quán)限，如明確詢比采購的報(bào)價(jià)規(guī)則、談判采購的多輪談判記錄要求等。

完善專項(xiàng)配套制度：制定供應(yīng)商管理辦法，細(xì)化準(zhǔn)入審核標(biāo)準(zhǔn)、量化考核指標(biāo)和動(dòng)態(tài)退出機(jī)制，同步建立高風(fēng)險(xiǎn)供應(yīng)商名單。針對(duì)涉密采購、應(yīng)急采購等特殊場景，制定專項(xiàng)管理流程，明確適用邊界和操作要求。建立評(píng)審專家?guī)旃芾磙k法，確保評(píng)審專家的素質(zhì)與評(píng)審活動(dòng)的專業(yè)性、公平性和效率，提升決策質(zhì)量。

（二）強(qiáng)化供應(yīng)商全生命周期管理，防范合作風(fēng)險(xiǎn)

健全準(zhǔn)入與評(píng)估機(jī)制：建立"資質(zhì)審核 - 實(shí)地考察 -專家評(píng)審- 樣品測試- 準(zhǔn)入公示" 的全流程準(zhǔn)入程序。參照《中央企業(yè)采購指導(dǎo)意見》要求，從資質(zhì)信用、管理水平、創(chuàng)新能力、履約情況等維度對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行分級(jí)，深化與優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商的長期合作。

完善動(dòng)態(tài)管控機(jī)制：定期對(duì)供應(yīng)商履約情況進(jìn)行量化考核，年度開展全生命周期評(píng)價(jià)，對(duì)出現(xiàn)重大質(zhì)量事故對(duì)供應(yīng)商及時(shí)追責(zé)，對(duì)不合格供應(yīng)商及時(shí)納入黑名單并清理出庫，同時(shí)嚴(yán)格落實(shí)"不得排斥合規(guī)供應(yīng)商" 要求，保障市場競爭活力。

（三）優(yōu)化采購執(zhí)行流程，提升管控效能

規(guī)范采購方式選擇：建立采購方式審批清單，明確招標(biāo)與非招標(biāo)采購的適用邊界，對(duì)談判采購、直接采購等特殊方式實(shí)行"一事一議" 審批。利用信息化系統(tǒng)設(shè)置采購金額閾值預(yù)警，自動(dòng)識(shí)別拆分采購等規(guī)避行為；對(duì)緊急采購實(shí)行 "先采購后補(bǔ)批"，明確補(bǔ)批時(shí)限和責(zé)任主體。

強(qiáng)化評(píng)審機(jī)制建設(shè)：組建評(píng)審專家?guī)?，確保評(píng)審專家專業(yè)匹配且包含外部專家。制定評(píng)審工作手冊(cè)，明確評(píng)審流程、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)和保密要求，實(shí)行評(píng)審專家回避制度。對(duì)評(píng)審過程進(jìn)行全程錄音錄像，評(píng)審結(jié)果簽字確認(rèn)后歸檔保存，確?？勺匪?。

（四）健全監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化合規(guī)約束

構(gòu)建多元監(jiān)督體系：建立"內(nèi)部審計(jì) + 紀(jì)檢監(jiān)察 + 國資監(jiān)管" 的協(xié)同監(jiān)督機(jī)制，內(nèi)部審計(jì)部門按季度開展采購專項(xiàng)審計(jì)，重點(diǎn)核查制度執(zhí)行情況和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)整改效果；引入 "互聯(lián)網(wǎng) + 監(jiān)督" 模式，公開采購信息和投訴渠道，接受社會(huì)監(jiān)督。

強(qiáng)化責(zé)任追究：制定采購違規(guī)行為責(zé)任追究清單，明確對(duì)拆分采購、規(guī)避招標(biāo)、利益輸送等行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)，包括經(jīng)濟(jì)處罰、崗位調(diào)整、紀(jì)律處分等。對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題建立整改臺(tái)賬，實(shí)行"銷號(hào)管理"，跟蹤整改進(jìn)度并開展回頭看，形成 "監(jiān)督 - 糾偏 - 完善 - 鞏固" 的閉環(huán)管理。

三、結(jié)語：以審計(jì)監(jiān)督驅(qū)動(dòng)采購管理升級(jí)

  孫尚濤的文章為國有企業(yè)采購合規(guī)管理提供了清晰的審計(jì)視角。結(jié)合《指導(dǎo)意見》與《管理辦法》的要求，企業(yè)應(yīng)跳出“被動(dòng)應(yīng)付檢查”的思維，將審計(jì)發(fā)現(xiàn)的高頻問題轉(zhuǎn)化為制度優(yōu)化契機(jī)，真正實(shí)現(xiàn)采購管理從“合規(guī)性”向“價(jià)值創(chuàng)造”升級(jí)。

來源：公眾號(hào)【米兔法律研究】

作者：胡博文