本文發表于《中國政府采購》雜志2023年第9期，作者信息為文章發表時的信息。

編者按 

要完善高校政府采購內控體系，高校應當建立與高校組織機構和政府采購業務相適應的采購管理體制，加強政府采購全過程業務流程控制，充分發揮專家的作用，進一步完善高校政府采購信息技術手段，完善多層次的立體內部監督評價模式。

黨的十八大以來，我國深入推進“放管服”改革，這是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大戰略部署。《行政事業單位內部控制規范（試行）》將政府采購列為業務層面內部控制的重要內容，并提出了具體的要求。2017年4月，教育部等五部門聯合出臺了《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》，針對高校學科專業、隊伍建設、經費使用、內部治理、監管服務等方面改革任務，提出明確要求。高校政府采購是保障教學、科研和事業發展的服務行為，高校政府采購的內控管理是高校內部管理的重要組成部分，對推進高校內部治理體系和治理能力現代化具有撬動作用。新形勢下，高校應當立足高校“立德樹人”的根本任務，不斷深化簡政放權，放管結合，優化服務，完善政府采購的內控管理，促進高校的政府采購工作更好地為科研、教學服務，為高校的“雙一流”建設提供堅實的保障。

一、“放管服”背景下高校政府采購內控管理的目標

《行政事業單位內部控制規范（試行）》將單位內部控制的目標概括為：合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。高校政府采購內部控制應當定位于完善大學治理結構，助力高校根本任務，落實黨的建設、人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承與創新等總體布局，強化高校業務流程控制，提高資金使用效率，規范權力運行，提高采購效能，根據行政事業單位內部控制規范，結合高校“放管服”的內部管理要求，形成采購業務流程的管理閉環，具體應實現以下目標。

（一）加強政府采購制度建設，奠定規范化管理基礎

規范性是法治的基本特征，也是內部控制的基本目標。行政事業單位內控在目標上有著自身的特點，首先體現在合法合規目標上。高校政府采購內部控制以合法合規為目標，不僅僅是對法律法規和上級要求的簡單羅列和層層加碼，要以上位法律法規作為最低行為準則，在貫徹落實《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）等法律法規的基礎上，建立健全符合“放管服”要求和高校特點的采購招標規章制度體系，完善內部采購流程，防范集中采購風險，確保高校教學、科研儀器設備、各項服務保障、基建工程等項目有序運行，保障采購項目質量。

（二）深化高校采購簡政放權，提高國有資產使用效益

健全和完善校、院兩級管理體制是高校在“放管服”改革實踐中探索的重點內容。高校政府采購內部控制，要擴大學院采購自主權，提高科研儀器設備等項目采購效率，實現有序和高效的差異化管理，激發教師科研工作積極性；要完善從采購預算到資產使用全部流程并加強數據信息管理，為科研儀器、實驗平臺、圖書資料等資源的共享提供支撐，提高采購資金使用效能，維護學校利益。

（三）確保信息的真實準確與實時共享，提升高校政府采購服務效能

隨著社會治理的改善，政府信息被視為特殊的公共產品，公眾對政府信息都具有強烈需求，而信息公開和共享是高校走向規則之治的必要路徑。在信息技術高速發展的今天，實現教育政務信息系統全面整合和信息資源開放共享已經成了數字高校建設的趨勢。高校政府采購內部控制應在更大范圍內保證信息質量，減少集中采購信息及其他管理信息的失真，充分發揮信息對高校治理的支持作用，建立采購招標信息系統，實現通過信息系統的建設，加強學校與主管部門、供應商、評審專家和社會公眾的信息溝通，加強學校各級領導、各部門、采購招標管理部門內部信息溝通與控制，特別是實現采購招標系統與財務系統、資產系統、辦公系統的對接。

（四）完善監督機制，保證權力運行制約

近年來，一些高校出現的權力運行失范，甚至權力腐敗等現象已經引起社會的廣泛關注， “放管服”政策下放了更多的自主權，在推進高校發展的同時，也對高校的權力運行制約提出了新的要求。高校政府采購內部控制要建立由上至下、內外結合的監督機制，規范高校政府采購活動中的權力運行，防范政府采購過程中的違規和腐敗行為。隨著信息化的發展，高校政府采購的監督程序和技術手段也應當適應信息化的要求，充分利用信息化的優勢提高監督效率，通過大數據的分析手段，為甄別、預警違法違規行為和實行科學、精準、高效的智能化監督提供重要依據。

（五）以服務為導向，提升師生滿意度

深入推進“放管服”改革，服務是關鍵。“放管服”改革是否到位，一個重要標準是看其能否為群眾生活及辦事增便利。高校要著力提升政府采購服務效能，核心是“服”，這要求學校的采購管理等部門樹立服務意識，也是高校機關職能部門刀刃向內的自身革命。高校政府采購內部控制，要圍繞服務理念建立相關的內部制度，以服務教學科研、提升師生滿意度為目標，不斷提高辦事效率，提升服務質量，在合法合規的前提下主動針對各環節出現的問題提出解決方案，積極幫助老師高效地采購到滿意的儀器設備和服務。

二、高校政府采購內控建設現狀及存在的問題

高校政府采購工作對高校的教學科研、服務保障、基本建設等方面起到了積極的作用，但仍然面臨著較強的挑戰，在管理工作中也存在不少問題，比如政府采購工作與項目預算管理結合度不高、執行準確率低、采購申請缺乏計劃性、采購流程繁瑣、檔案管理復雜、教師滿意度低、采購貨物不能滿足科研需求、政府采購周期長等問題。從內控的角度看，主要有以下幾方面原因。

（一）缺少符合高校特點的法規制度

政府采購制度與財政預算制度相關聯，由于高校的主管部門隸屬關系不統一，在具體的執行上存在不少差異。目前，高校政府采購多數執行《政府采購法》及其實施條例等法律法規，但《政府采購法》偏重于貨物和服務類采購，工程類項目采購要參照《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》）相關規定，而兩個法規體系本身有些規定就存在差異，給高校具體的執行帶來困難，教育部門也沒有針對高校采購特點出臺高校政府采購的法規制度，這使高校在制定本校的制度流程時缺乏統一的標準，在具體的操作流程上也有較大的差異，難以實現真正的規范化管理。

（二）缺少成熟統一的政府采購管理機制

“放管服”改革對高校的管理方式提出了更高的要求，如何把握好高校及各二級院系的自主權是高校關注的重點，但在高校政府采購方面，簡政放權推進還比較緩慢，各高校在政府采購機制方面也沒有成熟的經驗，從采購招標機構的設置看，有單獨設置的二級處室，有掛靠資產管理、財務、審計等部門的，也有二級部門下屬科室設置的，職能范圍也是各不相同。從權限分配模式看，在簡政放權方面并沒有成熟的經驗，高校領導層對政府采購的認識不統一，采購招標部門易強調規范性，偏重于對權力運行制約，教學科研的老師則認為提高采購效率最為關鍵，如何在提高政府采購自主權、加強管理、提高效率之間達到平衡也是各高校亟待解決的難題。

（三）人員力量薄弱

采購招標工作政策性強、技術性強，程序也相當復雜，需要分析判斷和處理在實踐中各種不能預料的情況，但目前全國尚未開辦相關領域的專業，高校政府采購從業人員多數從其他專業轉來，本身就需要較長時間的學習才能勝任工作，加上高校對部門崗位人數有限制，工作人員大部門精力要放在事務性的程序工作中，無暇顧及加強管理、提升服務，造成了部分高校政府采購效率不高的情況。

（四）信息化水平有待進一步提升

高校是我們國家教育機構重要的組成部分，互聯網的發展已經深入校園的各個角落，但高校采購信息化建設尚處于起步階段。不少高校還沒有采購招標的信息化管理系統，與財務、資產等管理系統也未能實現快捷高效的信息共享，不少老師在預算申請、項目立項、采購申請、合同審核、財務報銷等流程中重復填寫同樣的內容，這給教學科研的老師造成了負擔。學校管理層、職能部門、廣大師生也不能及時獲取所需信息。

（五）監督管理缺位

內部監督是內部控制的重要組成部分，加強事中、事后監督也是“放管服”改革的重要導向，但目前高校對政府采購工作的監督成效并不盡如人意。雖然不少高校都成立了校級采購招標監督非常設機構，紀委、審計、財務、資產管理、采購招標等部門也依據各自的職責對政府采購業務進行監督，但是大多數監督還是集中在由校內職能部門組織的集中采購，監督也偏重于開標、評標等環節，對于學校放權給各二級單位自主采購的項目，監督不到位，有的甚至一味地放任不管，造成不良后果，給“放管服”的改革加大了阻力。

三、完善高校政府采購內控體系的對策

“放管服”背景下，高校應結合新時代高校治理和政府采購業務的各項要求，把握好制度建設、業務運行、評價監督、信息系統等內部控制要素，實現高校政府采購內控管理的目標。

（一）建立與高校組織機構和政府采購業務相適應的采購管理體制

建立符合現代大學治理要求的政府采購內部管理機構和隊伍。高校采購的管理架構包含縱向的層級設置和橫向的部門協同。研究制定學校政府采購工作議事決策機制，設置采購管理的層級，明確采購項目單位、歸口管理部門、采購招標部門、監督管理部門不同的決策權限和責任歸屬，在不同采購限額權力區間內的采購活動中，對項目單位和歸口管理部門的權限職責進行動態化界定，形成科學的采購決策、執行、監督和部門溝通協調機制。加強高校政府采購隊伍建設，提高專業素養和執業能力，降低職業道德修養和專業勝任能力不足對政府采購工作的負面影響，適當利用外包服務，讓專業的機構干專業的事情，讓工作人員從繁雜的事務性工作中解脫出來，把更多的精力投入管理和服務。

完善政府采購相關制度體系，確保在放權和管理之間達到平衡。要加強對《政府采購法》及其實施條例等法規制度的理解，落實國家相關政策，結合“放管服”的要求和高校的特點，制訂修訂高校政府采購相關制度和內部流程，尤其是科研儀器設備采購的實施細則，優化采購流程，要“放”到位、“管”到位、“服務”到位。促進各二級學院加強采購自主管理、自我約束，規范采購行為，圍繞學院發展目標，合理配置相關資源。

（二）加強政府采購全過程業務流程控制，強化內部控制“服務”和“保障”作用

把“放管服”的要求貫穿政府采購業務全過程，從事前的計劃提出、預算落實、明確需求，到事中的采購項目申請審批、采購方式確定、制定采購文件、采購過程組織、合同審核簽訂，再到事后的項目履約驗收、變更異常情況處理、監督檢查，對流程進行設計細化，圍繞教學科研與學校發展提高教師滿意度，體現“管理”與“服務”相輔相成的辯證關系。建立健全政府采購預算與計劃管理，重視事前項目需求的制訂，加強對政府采購業務的宣講和培訓，提升參與人員的知識素養，把咨詢解答工作作為政府采購部門的重要工作，協助有需要的單位和老師做好前期的調研；積極探索政府采購方式的綜合靈活應用，結合“放管服”的政策和項目實際，引導項目單位在政策范圍內選擇適合教學科研需要的采購方式，簡化采購方式變更的程序，保障和提升采購的質量與效率；加強事后履約驗收的管理，采用分類分級驗收方式，規范驗收程序與要求，加強技術專家論證，明確各部門和人員的責任，完善變更和異常情況的處置機制，重視事后使用單位和老師對中標供應商和產品的評價，完善對供應商和產品的評價機制。

（三）充分發揮專家的作用，抓好內部控制關鍵業務環節

評審專家的抽取和管理是政府采購工作質量的重要保證，也是內控的關鍵環節，高校應當充分利用高校本身專業資源，把握好科研儀器自行選擇專家的政策，主動挖掘各專業高水平專家，加強不同高校專家資源的共享，建立校際共享的專家庫和統一的專業劃分標準，結合電子評標，在全國范圍內聘請相關的專家，加強對專家的培訓和管理，建立動態評價制度，提高評標的專業水準和工作效率，防范評標工作中的違規風險。同時，在政府采購事前、事中、事后的各個環節的流程設計上，要充分發揮專家作用，在采購需求的專業指導和履約驗收、評價等方面獲得更專業的建議和意見，促進政府采購工作成為交流促進教學科研工作的平臺。

（四）進一步完善高校政府采購信息技術手段，促進內部控制提質增效

“流程信息化”是高校內控建設最終的落腳點。結合數字化校園建設，建立多層次的電子化采購體系，加強采購招標管理系統、電子采購招標平臺、網上商城、網上競價平臺、校內零星采購系統等平臺建設，完善電子招標采購制度和技術標準體系，推進和完善網上辦公系統，實現項目登記申請、辦理、公告、審批、開評標、質疑處理、合同公示與簽訂等全過程電子化留痕，落實“讓信息多跑路，讓老師少跑路”的建設要求，提供一站式電子服務，提高審批流轉的工作效率，為教學、科研人員“減負”，實現高校政府采購的透明規范、便捷高效、互聯互通；建立區域互聯的供應商庫，打破區域保護，讓滿足條件的供應商及時掌握招標動態，也讓從事教學科研的老師在更廣闊的范圍內采購到更加符合專業要求的貨物；促進與科研、財務、資產管理等部門信息的對接與實時共享，簡化老師們的工作程序，提高服務效率，同時根據系統的數據，對各學院、部門和老師的采購信息進行分析，為學校、院系、項目負責人等各級決策提供建議和依據，提高資金的使用效率。

（五）完善多層次的立體內部監督評價模式，保障內部控制高效運行

長期以來，高校采購招標工作是高校廉政風險防控的重點，在落實“放管服”政策、下放采購權力的同時，必須要加強對政府采購主體和政府采購行為的監督管理。只有以權力運行為控制對象，將經濟活動內嵌于業務活動（包括行政管理和業務履職），才能保證單位內部控制的充分性。對校內各單位的采購預算執行、資金使用效益、對教學和科研等事業的貢獻度等進行監督和評價，相關結果與單位或項目的考核掛鉤，提高學校治理能力和水平。高校要完善內部監督機構設置，加強專業人員配備，資產、財務等部門對政府采購業務事前審核，有效利用授權批準、不相容崗位分離等控制，采購招標部門日常過程跟蹤，紀委、審計等部門事后專項檢查，設置合理的評價標準，對政府采購的各責任人實施有效的監督與考評，并制定相應的獎懲辦法，使監督發揮實際作用。

來源：中國政府采購雜志